Użycie straży wybrzeża jako głównej siły w sporach na morzach Azji Wschodniej ma już wieloletnią praktykę. Takie rozwiązanie ma wiele zalet. Przede wszystkim straże wybrzeża jako formacje paramilitarne mogą prowadzić konfrontację w szarej strefie poniżej progu wojny. Pozwala to wywierać presję na przeciwników, jednocześnie ograniczając ryzyko eskalacji w stronę gorącego konfliktu. Co jednak zrobić, gdy rośnie zaangażowanie zewnętrznego aktora, jakim jest US Coast Guard, a przesadnie pewne siebie Chiny systematycznie podnoszą poprzeczkę, niebezpiecznie zbliżając się do punktu, po którego przekroczeniu mogą przemówić działa?

Sprawie przyjrzeli się na łamach ostatniego numeru Proceedings komandor porucznik Jeremy M. Greenwood i komandor podporucznik Emily Miletello z USCG. Ich analiza daleka jest od piętnowania wyłącznie Chin i wskazuje na ryzykowne elementy działań obu stron. Ze swojej strony wypunktujmy, że wiele niedopowiedzeń odnośnie do statusu i zakresu działań straży wybrzeża jest dla Pekinu i Waszyngtonu zwyczajnie wygodne. Strony zostawiają w teorii spory margines do działań w szarej strefie. Niestety margines ten systematycznie się kurczy.

Chińska straż wybrzeża

O rosnącej asertywności chińskiej polityki zagranicznej można było mówić jakieś dziesięć lat temu. Dzisiaj jest to poważne niedomówienie. Japonia, Wietnam, Filipiny, Malezja, Indonezja i Tajwan zmagają się z agresją prowadzoną przez straż wybrzeża i milicje morskie. Wprowadzona na początku roku 2021 nowa ustawa ułatwiła chińskiej straży wybrzeża (CCG/Haijing) użycie broni wobec osób i organizacji podejmujących „nielegalne działania na wodach pod chińską jurysdykcją”. Nowe przepisy dotyczą między innymi ochrony strategicznych wysp, wyłącznej strefy ekonomicznej i sztucznych wysp oraz zarządzania rybołówstwem.



Greenwood i Miletello zwracają uwagę, że nie różni się to zbytnio od regulacji dotyczących USCG. Diabeł, jak zawsze, tkwi w szczegółach. Amerykańska straż wybrzeża stosuje „środki przymusu” przede wszystkim wobec jednostek bez bandery. Przykładem mogą być przemytnicy narkotyków. W przypadku statków pod banderami państwowymi działania są prowadzone w porozumieniu z rządami konkretnych państw. Ogólnie amerykańska praktyka zakłada tworzenie warunków ograniczających do minimum konieczność użycia siły, a tym samym zmniejszenia ryzyka napięć w stosunkach dwustronnych.

Amerykański kuter straży wybrzeża USCGC Morgenthau (WHEC 722) i chiński Haijing-2102.
(US Coast Guard)

Niczego takiego nie ma w chińskiej ustawie. W myśl płynących z Pekinu deklaracji nowe przepisy miały wprowadzić standardowe procedury operacyjne i transparentne regulacje dotyczące zadań i kompetencji straży wybrzeża. Chińska straż wybrzeża nie posiada rozbudowanych mechanizmów dowodzenia i kontroli umożliwiających nadzór nad dowódcami egzekwującymi przepisy na miejscu. Specjalne szkolenia dla oficerów są dopiero wdrażane, a do tego brakuje niezależnego sądownictwa zdolnego do kontroli działań władz. Dodajmy do tego traktowanie przez Chiny granic morskich tak samo jak lądowych i płynące z kręgów wojskowych wezwania do taranowania amerykańskich okrętów, a otrzymamy niewesoły obraz sytuacji.

Skoro o taranowaniu mowa – wraz z przepychaniem zastąpiło ono w ostatnich latach polewania z armatek wodnych jako ulubiona taktyka chińskiej straży wybrzeża i milicji morskich na spornych wodach Mórz Południowochińskiego i Wschodniochińskiego. W marcu 2019 roku w wyniku taranowania przez niezidentyfikowaną chińską jednostkę zatonął wietnamski kuter rybacki. Do zdarzenia doszło w regionie spornych Wysp Paracelskich. Wietnamscy rybacy po dwóch godzinach zostali uratowani przez chińską straż wybrzeża. W marcu następnego roku roku nieoznakowane chińskie motorówki staranowały i uszkodziły kuter tajwańskiej straży wybrzeża CP-1022. W tym samym miesiącu chiński kuter rybacki, należący prawdopodobnie do milicji morskich, uderzył w burtę japońskiego niszczyciela Shimakaze.

Taka taktyka ma wiele zalet. Przede wszystkim trudno uznać takie działania za akt wojny i często można tłumaczyć się niezamierzoną kolizją, ograniczając stronie przeciwnej pole manewru i zostawiając kontrolę drabiny eskalacyjnej w chińskich rękach. W szczególnie trudnej sytuacji są okręty, które nie mogą wykorzystać przeciwko rybakom i straży wybrzeża nawet broni małokalibrowej bez ryzyka niepotrzebnej eskalacji.



Bardzo prawdopodobne, że pionowa górna część burt patrolowców straży wybrzeża typów Zhaotou i Haixun 09, a także niszczycieli typu 055, jest celowym zabiegiem. Taka konstrukcja wraz z wypornością przekraczającą 10 tysięcy ton predysponuje te okręty do przepychania innych jednostek. Uwzględnienie w planach działań w szarej strefie okrętów wojennych zaczyna w Chinach wykazywać znamiona trendu. Chińska marynarka wojenna przekazała straży wybrzeża już wszystkie lub prawie wszystkie korwety typu 056. Ogółem zbudowano dwadzieścia dwa okręty tego typu, mowa więc o solidnym wzmocnieniu i tak już najliczniejszej na świecie formacji w swojej klasie.

Taki krok zaskoczył nie tylko zagranicznych, ale również chińskich obserwatorów. Rzadko zdarza się, by jakakolwiek marynarka wojenna lekką ręką pozbywała się nowych okrętów. Sprawę dokładniej zbadał miesięcznik Jianchuan Zhishi (Okręty wojenne i statki handlowe), o czym pisaliśmy już kilka miesięcy temu. Przypomnijmy więc wnioski najbardziej interesujące z punktu widzenia niniejszego artykułu. Po pierwsze: korwety typu 056 mają dużo lepiej znosić kolizje z innymi jednostkami. W obliczu rosnącego zainteresowania taktyką przepychania przeciwników to niebagatelna zaleta. Po drugie: korwety zachowały uzbrojenie artyleryjskie. Dzięki armatom kalibru 76 milimetrów nieduże jednostki mogą mieć w sytuacjach kryzysowych znacznie większą siłę przekonywania niż większość potencjalnych przeciwników.

Dla dużych kutrów japońskiej straży wybrzeża standardem są działka kalibru 35 lub 40 milimetrów, zaś kutry USCG typu Legend mają armatę kalibru 57 milimetrów. Z drugiej strony wiele japońskich i amerykańskich jednostek ma też zestawy obrony bezpośredniej Phalanx, zaś Legendy są przystosowane do szybkiej konwersji na lekkie fregaty zdolne do zwalczania celów nawodnych i podwodnych.

Wojsko czy nie?

Prowadzi to do zasadnego pytania: czy Haijing i USCG to jeszcze formacje paramilitarne czy już część wojska. Odpowiedź nie jest prosta. Pierwotnie chińska straż wybrzeża podlegała Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego. Formalnie była więc częścią organów cywilnych. Wiosną 2018 roku stała się jednak częścią Zbrojnej Policji Ludowej, a tym samym przeszła pod bezpośrednią kontrolę Centralnej Komisji Wojskowej, której podlega również resort obrony i milicje ludowe. Jako że Zbrojnej Policji Ludowej podlegał też chiński odpowiednik straży granicznej, byłby to logiczny krok usprawniający funkcjonowanie organów zabezpieczających granice państwa.



Byłby, gdyby nie odwrotne przetasowania w następnych latach. Oddziały straży granicznej odpowiadające za lotniska i porty podporządkowano bowiem Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego, a ochronę granic powierzono wojskom lądowym. Tym samym w przypadku straży wybrzeża celem reformy było zapewnienie lepszej koordynacji działań z marynarką wojenną i milicjami morskimi. Jednocześnie nierozstrzygnięte pozostaje pytanie, czy Haijing jest nadal formacją paramilitarną czy już bardziej militarną.

Amerykański USCGC Bertholf (WMSL 750) typu Legend, przyjęty do służby w 2008 roku.
(US Coast Guard / Petty Officer 2nd Class Thomas M. Blue)

W USA sytuacja w teorii jest klarowniejsza, chociaż jak zaznaczają Greenwood i Miletello, nie wiadomo, czy Chińczycy rozumieją, a raczej chcą zrozumieć, niuanse amerykańskiej legislacji. W świetle prawa USCG jest częścią Sił Zbrojnych Stanów Zjednoczonych, a jej kutry są okrętami wojennymi. Straż wybrzeża nie podlega jednak Departamentowi Obrony, ale Departamentowi Bezpieczeństwa Krajowego. Najnowsza strategia morska USA Advantage at Sea: Prevailing with Integrated All-Domain Naval Power, określana jest jako tri service, dotyczy bowiem całości amerykańskich sił morskich – US Navy, US Marine Corps i US Coast Guard. Kutry straży wybrzeża w zależności od potrzeb i misji działają pod kontrolą zarówno własnych dowództw operacyjnych, jak i dowództw wojskowych, jednak ich priorytetem jest egzekwowanie prawa, a nie operacje militarne.

Dlaczego zawiłości prawne mają takie znaczenie? Chodzi o dwustronne umowy regulujące zachowanie stron w trakcie spotkań na morzu, a przede wszystkim w sytuacjach kryzysowych (rules of behavior, ROB). Departament Obrony i chińskie ministerstwo obrony podpisały stosowne porozumienie dotyczące podległych im okrętów wojennych i statków powietrznych w roku 2014. Odnośnie do USCG pojawiają się dwie interpretacje. Skoro kutry straży wybrzeża są okrętami wojennymi, ROB dotyczy także ich. Ale Departament Bezpieczeństwa Krajowego nie jest stroną porozumienia, co ma uzasadniać wyłączenie podległych mu formacji.

To samo można powiedzieć o Haijing. Zbrojna Policja Ludowa podlega bezpośrednio Centralnej Komisji Wojskowej, której podporządkowany jest także resort obrony. Ale ROB podpisywał resort, a nie Komisja. Nie ma więc podstawy prawnej, aby porozumienie obejmowało również chińską straż wybrzeża.



W roku 2016 Waszyngton usiłował namówić Pekin do podpisania ROB dotyczącego straży wybrzeża, jednak spotkał się z odmową. Oficjalnie strona chińska obawiała się, że takie porozumienie może ograniczyć jej straży wybrzeża zdolność do egzekwowania prawa. Niektórzy amerykańscy urzędnicy odnieśli wrażenie, że Chińczycy uznali niejasną sytuację za zwiększającą możliwości działań przeciwko US Coast Guard.

Personel USCG pilnujący przechwyconego transportu kokainy.
(US Coast Guard / Petty Officer 2nd Class Mariana O’Leary)

W teorii niejasny status służył także Amerykanom. Pojawienie się kutrów na spornych wodach miało być odczytywane jako mniej prowokacyjne niż wysyłanie jednostek US Navy. Rachuby okazały się błędne. Próba taranowania amerykańskiego okrętu to dla Chińczyków ciągle zbyt duże ryzyko, ale inne jednostki pod banderą USA to już inna sprawa. Wystarczy wspomnieć nękanie przez chińskich rybaków okrętu badawczego USNS Impeccable (T‑AGOS 23) w roku 2009 czy przejęcie w roku 2016 podwodnego drona z okrętu oceanograficznego USNS Bowditch (T‑AGS 62).

W obu przypadkach Pekin nie spotkał się z mocną reakcją Waszyngtonu, która ostudziłaby zapędy chińskich jastrzębi. Z biegiem czasu użycie US Navy okazało się dużo skuteczniejsze. Wystarczy wspomnieć ubiegłoroczny incydent, gdy na Morzu Południowochińskim niszczyciel USS Mustin (DDG 89) śledził chińską grupę lotniskowcową, a nawet zbliżył się na kilkaset metrów do lotniskowca Liaoning.

Chińskie kutry nękające USNS Impeccable.
(US Navy)

Zdaniem Greenwooda i Miletello taki rozwój sytuacji może prędzej czy później zaowocować incydentem z udziałem USCG grożącym dalszą eskalacją. Zdaniem oficerów Stany Zjednoczone muszą dać jasno do zrozumienia, że każde użycie siły wobec jednostki US Coast Guard będzie traktowane jako atak na amerykański okręt, co może skutkować prawem do użycia siły w samoobronie. Idealnym rozwiązaniem byłoby tutaj rozszerzenie ROB o straże wybrzeża, trzeba jednak najpierw przekonać do tego Chiny.



Wraz z chińską ekspansją na Morzach Wschodnio- i Południowochińskim rośnie zapotrzebowanie na obecność USCG w regionie, która odgrywałaby rolę pomostu miedzy dyplomacją a użyciem siły. Według Greenwooda i Miletello straż wybrzeża jest predysponowana do takich zadań, łączy bowiem wyjątkowe uprawnienia w zakresie egzekwowania prawa z możliwościami obronnymi i działalnością humanitarną. Wśród potencjalnych działań wymieniają istotne w regionie ochronę zasobów rybnych. Autorzy dostrzegają jednak drugą stronę medalu. Agresywne działania chińskich formacji wojskowych i paramilitarnych zwiększają ryzyko użycia przez USCG siły w obronie własnej. Sytuacja może wówczas szybko eskalować, grożąc wybuchem otwartego konfliktu.

Stąd konieczność jasnego zdefiniowania i potwierdzenia statusu prawnego kutrów amerykańskiej straży wybrzeża oraz utrudnienie tym samym Chinom wykorzystywania na swoją korzyść niejasności prawnych. Greenwood i Miletello argumentują, że jakikolwiek otwarty konflikt między oboma mocarstwami będzie rezultatem wyboru, strategii i konieczności, a nie katastrofalnego nieporozumienia.

Przeczytaj też: Cieśniny czarnomorskie i konwencja z Montreux. Żywa skamieniałość, która wciąż drażni Rosję

Tom Brossman